Instrumentos de regulación ambiental.
Por.Alexander Bonilla D.
alebodu@hotmail.com
Introducción
Debido a la creciente contaminación ambiental, es urgente buscar medidas para prevenir, mitigar y hacer pagar por el daño ecológico a los infractores. Ante ello ha surgido lo que se ha dado en llamar Instrumentos económicos, es decir “lo que afecta la rentabilidad de procesos o tecnologías alternativas, o el precio relativo de un producto, alterando, en consecuencia, las decisiones de productores y consumidores, induciéndolos eventualmente a acciones que, en el agregado, contribuirán a reducir los niveles de deterioro ambiental (Instrumentos económicos en América Latina y Caribe.CEPAL,PNUMA,SEMARNAP. México, l998)”. Estos instrumentos, según los expertos, pueden generar efectos de incentivo, de recaudación, o de redistribución. También pueden conllevar a “precios apropiados” para los recursos ambientales, permitiendo un uso eficiente de los recursos afectados; y a “internalizar” los costos externos. De esta manera los bienes y servicios ambientales se atenderán como cualquier otro factor de producción en el mercado, reduciendo las discrepancias entre el interés privado y el interés social.
Formas de regulación
A.Instrumentos fiscales y financieros.
A.1. Directos.
Pueden ser por cargos, ayudas financieras y subsidios, depósitos reembolsables,
incentivos al cumplimiento e imputación de responsabilidades al causante.
A.1.1. Cargos
Pueden darse vía impuestos, tarifas y contribuciones.
A.1.1.1.Cargos por efluentes y emisiones
Se basan en la cantidad o calidad de contaminantes descargados por una actividad
agroindustrial. Se pagará por cada unidad de contaminante descargado.
Por ejemplo en Costa Rica se propone pagar $0.22 o el equivalente en colones
por Kg de DQO vertida, y $0.19 por Kg de SST vertido.
Ventajas: Inducen a las empresas a reducir sus costos; incentiva la inversión
en nueva tecnología; se memoran actividades de control; compensa parcialmente
costos externos impuestos a la sociedad, como los gastos que hace el gobierno
para aplicar regulaciones ambientales y enfrentar la contaminación.
Desventajas: Las empresas pueden preferir pagar antes que establecer controles;
no hay un sistema para determinar el verdadero valor del daño ambiental;
se puede complicar el cobro; se puede dificultar la determinación del
causante de la contaminación.
Este tipo de cargo es más aplicable en la contaminación de las
aguas, que del aire.
A.1.1.2 Cargos por uso:
Es el pago directo por el costo del tratamiento público o colectivo de
los contaminantes. Funciona para la recolección y tratamiento de desechos(basuras).
No es válido cuando se eliminan ciertos contaminantes tóxicos(mercurio
por ejemplo). Otro caso se puede aplicar para los vehículos (ecomarchamo,etc).
A.1.1.3.Cargos a insumos y al producto.
Son los que se incorporan al precio de un producto o insumo que contamine, en
la fase de manufactura o de consumo. Por ejemplo en Europa se tiene un cargo
a los aceites lubricantes. En Noruega y Suecia se le ponen cargos a envases
no retornables, baterías ,fertilizantes, plaguicidas. Pueden conllevar
a la búsqueda y uso de sustitutos menos o no contaminantes del todo (
uso de productos orgánicos o biodegradables).
A.1.1.4 Cargos administrativos.
Para financiar los servicios de regulación, control o fiscalización.
Se han recomendado para el registro y control de plaguicidas.
A.1.1.5 Impuestos diferenciados.
Se pueden usar para promover el consumo de productos menos contaminantes o actividades
más amigables con el ambiente. Se pueden imponer cargos a actividades
o productos más contaminantes, y /o liberar a las menos contaminantes.
Se ha aplicado a la gasolina con o sin plomo. En Alemania opera un impuesto
diferenciado al uso del suelo.
A.1.1.6 Tarifas de acceso a áreas de conservación.
Funciona en nuestro país. Lo malo es que no siempre lo recaudado se aplica
para el área específica que generó el cobro. Parece que
esto próximamente variará en Costa Rica.
También debe tenerse claro que el acceso de visitantes debe ajustarse
a la capacidad de carga del área. Un aspecto negativo puede ser que se
eleven tarifas y los nacionales se van afectados al no poder pagar el acceso
a algo que han logrado vía otros impuestos a través de los años.
Podrían convertirse las áreas de conservación en sitios
para ricos o para extranjeros. Este instrumento debe usarse con cuidado, con
justicia y equidad.
A.2 Ayudas financieras y subsidios
Incluye concesiones o subsidios directos, préstamos a bajas tasas de
interés o incentivos tributarios. Pueden servir para que la industria
adquiera equipo para reducir la contaminación, para establecer prácticas
de conservación, para la capacitación e investigación,
para la adopción de nuevos procesos tecnológicos, etc.
Un incentivo tributario puede acelerar la depreciación de activos vinculados
al control de la contaminación , con lo cual la empresa puede pagar menos
tributos. Estos incentivos contribuyen a variar la conducta ambiental de las
empresas o inducir a la reubicación de industrias. Un aspecto a considerar
en esto son los incentivos tributarios que se dan para que ciertos tipos de
industrias, relacionadas con la explotación de los recursos naturales,
se instalen en algunos sitios específicos. En estos casos debe existir
una política ambiental que establezca restricciones y normas para prevenir
y mitigar el deterioro ambiental. O sea, ofrecer incentivos pero bajo ciertas
condiciones ambientales (por ej. EIA, Certificaciones ecológicas). Algunos
expertos(Panayoton,1994) consideran que las ayudas financieras y subsidios podrían
justificarse en proyectos con externalidades positivas significativas, como
en los siguientes casos :
-Como opción alternativa en caso de mercados de capitales muy distorcionados
o ineficientes.
-Como medios para incorporar externalidades positivas o la disposición
favorable de inversionistas a pagar por inversiones socialmente rentables.
-Como instrumentos para movilizar recursos financieras adicionales para fomentar
un verdadero desarrollo sostenible.
A.3.Sistemas de depósito reembolsables
Son el pago que hacen los consumidores de un sobreprecio por productos, que
luego de ser usados, dejan residuos contaminantes recuperables. Cuando los consumidores
reingresan esos desechos a centros de reciclaje o de disposición final
, recuperan el depósito inicial o fianza. Se puede aplicar con los envases
de bebidas, las baterías, envases de plaguicidas, y otros.
Estos sistemas necesitan que haya alguna organización para manejar la
recolección y el reciclaje. La ventaja es que gran parte de los beneficios
quedan en manos del sector privado. La desventaja es que los costos administrativos
e instalaciones de recolección, reciclaje y disposición final
elevan los precios del producto..
A.4.Incentivos al cumplimiento
Están amarrados a la regulación directa. Se utilizan para alentar
a los agentes económicos a cumplir con las normas y regulaciones ambientales.
El ejemplo típico son las multas aplicables a los que no cumplan con
normas y regulaciones ambientales.
Otro tipo son los depósitos de garantía, o sea, pagos anticipados
a la ejecución de una actividad potencialmente contaminante, que son
reembolsables una vez que se han tomado medidas preventivas al impacto ambiental.
Se ha aplicado en desmantelamiento de industrial, demolición de edificios,
o en casos de riesgos por la introducción de nuevos productos o procesos
cuando hay innovaciones y no se hayan obtenido todas las certificaciones previas.
A.5.Responsabilidad del causante
Es el costo por el daño del contaminador dado por sentencia de un tribunal
competente. Esto incentiva a tomar medidas para minimizar los riesgos de cualquier
operación. Eso sí, las responsabilidades por accidentes o daños
deben estar definidas con claridad.
B. Instrumentos de mercado
B.1.Cuotas o derechos negociables.
Se mueven por la oferta y la demanda. Consiste en establecer el volumen máximo
utilizable del recurso o servicio y distribuirlo en cuotas, que representarán
derechos de uso sobre el recurso o servicio. Las cuotas se asignan y pueden
ser transferidas. Los derechos de emisión se pueden negociar en un mercado
de derechos de emisión. Se han utilizado en Chile y Nueva Zelandia donde
se ha creado un mercado de cuotas de captura.
Se puede aplicar con el agua, estableciendo cuotas de volumen de agua por unidad
de tiempo. También se ha propuesto crear un mercado de cuotas de desarrollo
turístico para regular el desarrollo en una zona determinada.
Ventajas:
-Los derechos de emisión estimulan , a largo plazo, a una reducción
de la contaminación pues incentiva la adopción de nuevas tecnologías,
liberando permisos de emisión que pueden venderse en el mercado generando
ingresos.
-Permitiría asegurar ciertos niveles de calidad ambiental, lo que sería
viable con sistemas de cargos por contaminación.
-Permitiría importantes ahorros en costos.
-Brindaría a las empresas flexibilidad con los tiempos para ajustes.
-Favorece el crecimiento económico en áreas contaminadas, sin
incrementos en los niveles previos de contaminación.
Desventajas:
-Los efectos directos registrados han sido discretos o levemente positivos.
-Hay problemas con la aplicación del sistema. Se requiere de una agencia
reguladora para definir los derechos a intercambiar y controlar los propietarios
de los derechos.
-Se requiere de un mercado sólido de permisos. Caso contrario puede suceder
que una empresa acapare parte de los permisos emitido.
C.Instrumentos relacionados con derechos de propiedad y uso
En muchos casos la ausencia o la ambigüedad en cuanto a derechos de propiedad
o usufructo , es la causante de la degradación de recursos naturales.
Se cree entonces que con los derechos y títulos de propiedad se puede
reducir la degradación. Pero los derechos deben reflejar el costo de
extracción del recurso(minero,bosques, petroleo), porque por sí
solos no incentivarán una explotación racional. Funciona para
casos de tierras, aguas, minerales; no así en recursos móviles
como los pesqueros, los atmosféricos o climáticos (bienes públicos).
Además, deben cumplir con principios de seguridad, exclusividad y transferibilidad.
El derecho de propiedad es una condición necesaria para el uso eficiente
, el comercio, la inversión, la conservación , y la gestión
de los recursos. Hay 3 categorías (Flores,l975):
-Propiedad de la tierra, derechos de agua y derechos mineros.
-Derechos de uso como licencias, licitación de concesiones, certificados
de usufructo, y derechos de acceso.
Derechos de desarrollo.
A los derechos de propiedad se le pueden imponer algunas restricciones ambientales(EIA,planificación,etc).
Si hay algún interés público (ecosistemas valiosos, sitios
arqueológicos,etc) se pueden establecer derechos de desarrollo transferibles
(Panayotou,l994), que pueden venderse a terceros y recuperar el valor de mercado.
Se han aplicado en monumentos históricos, cinturones verdes, bosques,
biodiversidad.
Conclusión
Lo expuesto es una contribución a un debate que enriquecería el
tema, que aunque novedoso , no deja de ser importante para el futuro ambiental
de Costa Rica. Ya en nuestro país se han aplicado algunos Instrumentos;
entre ellos: 1. caso de los bananeros que pagan un impuesto por caja de banano
exportada 2. el impuesto a la gasolina, que se dedica a la protección
forestal 3. el famoso ecomarchamo para el control de emisiones. 4. pago por
servicios ambientales(para bosques y agua) 5.incentivos forestales (reforestación
y el manejo de bosques) 6. cobro entrada a áreas protegidas, etc. También
se tiene un proyecto de cobrar un canon por vertido.
Importante será analizar los instrumentos utilizados hasta el momento
en el país; ver cuál ha sido su efecto en la protección
ambiental; y proponer nuevas acciones para contribuir a promover el desarrollo
sostenible.
Diputados, Ministros, estudiosos, grupos ambientales, pueden proponer nuevos
instrumentos de regulación ambiental. ¿Los necesitará Costa
Rica o es suficiente con lo que tenemos ?
Referencias recomendadas:
1.CEPAL,PNUMA,SEMARNAP.Instrumentos económicos para la gestión
ambiental en América Latina y el Caribe. México 1998. Trae importante
y amplia bibliografía sobre el tema. Se usó como base para este
artículo.
2.UICN-I.I.E. instrumentos de Gestión ambiental. Master en Ecoauditorías
y Planificación Empresarial. Varios Tomos. Málaga .España.l996.
3.UICN-I.I.E. Instrumentos de Gestión Ambiental .Master en Consultorías
y Verificación Ambiental. Varios tomos. Málaga .España
l997.
4.También se ponen a disposición de estudiantes e investigadores
muchos documentos e informes relacionados con la economía ambiental,
en poder del autor del artículo.